روزنامه جهان صنعت
1396/05/21

بررسی تطبیقی موانع اجرای «مسکن اجتماعی» در اروپا و ایران؛

اشکان نظام‌آبادی- سیاست‌های تامین مسکن اقشار کم‌درآمد در ایران معمولا شکست خورده یا در بایگانی‌ها باقی‌مانده؛ تجربه تلخ مسکن مهر مهم‌ترین اقدامی است که با این هدف انجام شد و جز «شکاف در بافت‌های اجتماعی» و «اثر مخرب بر اقتصاد کلان» نتیجه دیگری نداشت. با شکست این تجربه‌ها دولت با طرح «مسکن اجتماعی» به میدان آمده است؛ طرحی که در اکثر اقتصادهای موفق دنیا اجرا شده و نتایج مثبتی داشته است. «مسکن اجتماعی» از همان دوران وزارت آخوندی در دولت دوم هاشمی‌رفسنجانی مطرح بود و گفته می‌شود از طرح‌های مورد علاقه او در دوران تحصیل است. با این وجود پروژه «خانه‌دار کردن اقشار کم‌درآمد» هنوز وارد فاز عملی نشده و از قرار معلوم دولت قصد دارد تا مانند «مسکن مهر» از اقدامات عجولانه پرهیز کند.
«مسکن اجتماعی» یک طرح کپی شده است؛ طرحی که قبلا امتحان خود را پس داده و می‌توان انتظار داشت که در صورت اجرای بی‌نقص، بخش زیادی از اهداف تعیین شده را محقق کند. یکی از راه‌های بررسی تاثیر این طرح در اقتصاد ایران «تطبیق با اقتصادهای بزرگ» است. بررسی‌های «جهان‌صنعت» نشان می‌دهد که آنچه کشورهای اروپایی در اجرای طرح مسکن اجتماعی تجربه کرده‌اند وابستگی زیادی با «نظام اقتصادی» و «بافت اجتماعی» آنها داشته است؛ همین دو پیش‌شرط است که حساسیت اجرای این طرح را بالا برده است چراکه شرایط اجتماعی و اقتصادی در ایران نسبت به این کشورها بسیار متفاوت است. از سوی دیگر «نهادگرایی اقتصادی» و ضعف «بخش‌خصوصی» برای تامین هزینه‌های کلان مسکن مهم‌ترین چالش ایران برای اجرای این طرح خواهد بود.
میزان دخالت دولت‌ها
دولت‌های ایران همواره عادت داشتند که در بازار «کنترل مستقیم» داشته باشند اما وزارت راه‌وشهرسازی در دوران آخوندی کمترین دخالت را در بازار مسکن داشته و در این مرحله با اتمام کامل طرح مسکن مهر می‌توان انتظار داشت که مقدمات خروج کامل دولت از ساخت‌وساز فراهم شده و «مسکن اجتماعی» نیز به ثمر برسد. در اقتصادهای قدرتمند دخالت دولت تنها به معنای ساخت مسکن توسط دولت نیست، چراکه دخالت دولت اجتناب‌ناپذیر است. با این وجود «غرب» به این باور رسیده که از تمام مکانیسم‌های خود در «تامین مالی» استفاده کند چراکه بخش‌خصوصی به تنهایی نمی‌تواند هزینه‌های سنگین ساخت‌وساز را تامین کند. بر همین اساس دولت‌ها با رویکرد «بهبود کارایی نظام بازار مسکن»، «کاهش ریسک سرمایه‌گذاری» و «تامین منابع مالی» وارد ساخت‌وساز مسکن اجتماعی می‌شوند.
در کشورهایی که ساخت مسکن اجتماعی در آنها رایج است، دولت‌ها از مسکن اجتماعی به عنوان ابزاری قوی جهت کنترل بازار عرضه و تقاضای مسکن استفاده می‌کنند به طوری که در سیکل‌های کاهش خانه‌های خالی با استفاده از این ابزار قیمت مسکن را تثبیت می‌کنند. کشورهایی مانند انگلستان، فرانسه، آلمان، هلند، اتریش، سوئد و دانمارک هرکدام با استفاده از چند نهاد مختلف دخالت خود را در ساخت‌وساز مسکن اجتماعی اعمال می‌کنند. از سوی دیگر در بخش وضع مالیات‌ها و تنظیم استانداردها به این بخش تخفیف می‌دهند تا بدون کاهش توان مالی دولت، شرایط ساخت مسکن اجتماعی تسهیل شود.
تعریف مسکن اجتماعی در اروپا
در اقتصادهای موفق اروپا هنوز تعریف واحدی از مسکن اجتماعی وجود ندارد. این تفاوت به مدل‌های ارائه مسکن در این کشورها باز‌می‌گردد. در اتریش و فرانسه مدل مالکیت، در انگلیس تسهیلات اجاره، در آلمان یارانه و در سوئد تاکید بر تقویت بازارهای هدف مورد توجه قرار گرفته است. با این وجود آنچه میان تمام این کشورها مشترک است دریافت «اجاره ارزان» از متقاضیان است.
سهم مسکن اجتماعی در اروپا به طور متوسط 12 درصد از کل واحدهای مسکونی است. این سهم در کشور فرانسه به 18 درصد رسیده و در برخی کشورها پایین‌تر از میانگین اروپاست. در بخش تولید در ابتدای شروع سیاست مسکن اجتماعی بیشتر دولت‌ها اقدام می‌کردند اما پس از مدتی بخش‌خصوصی نقش بیشتری در پیشبرد این واحد‌ها داشته است.
نقش انجمن‌های مسکن و سازمان‌های مردم‌نهاد
کمک به تامین مالی «انجمن‌های مسکن» و «سازمان‌های مردم‌نهاد» در احداث مسکن مهر در این کشورها چشمگیر است. این نهادهای خصوصی به عنوان بازیگران اصلی مسکن اجتماعی با دریافت کمک‌های مالی و مالیاتی از دولت، مسکن اجتماعی تولید کرده و از آن بهره‌برداری می‌کنند. از طرف دیگر دولت با درنظر گرفتن ردیف بودجه اختصاصی برای تامین مالی این نهادها دخالت خود را اعمال می‌کند، دخالتی که با درآمدهای نجومی دولت در دوران اجرای «مسکن مهر» از آن الگوبرداری می‌شد، دیگر شاهد هدررفت منابع مالی کشور نبودیم. در کشورهای اروپایی مسکن در بودجه عمومی بخش مهمی از هزینه‌های دولت را شامل می‌شود. دولت در این کشورها از طریق اعطای تسهیلات ارزان‌قیمت، تامین زمین ارزان‌قیمت، معافیت‌های مالیاتی و یارانه به ساخت‌وساز به تامین مالی ساخت مسکن اجتماعی توسط بخش‌خصوصی و سازمان‌های مردم‌نهاد کمک می‌کند. این کمک‌ها به‌گونه‌ای است که انگیزه‌های لازم برای فعالیت این نهادها (بخش‌خصوصی و انجمن‌های مسکن) را فراهم آورد.
کاهش دخالت شهرداری‌ها
از سوی دیگر در این کشورها در سال‌های اخیر روند کاهش دخالت دولت در ساخت‌وساز واحدهای مسکن اجتماعی کلید خورده است. سیاست‌های عمومی این کشورها به سمت کاهش درگیری شهرداری‌ها و افزایش تنوع در بازیگران تولید اجتماعی از طریق مشارکت عمومی- خصوصی است. دولت‌ها در کشورهای مورد بررسی سعی در واگذاری مالکیت مسکن اجتماعی به انجمن‌های مسکن دارند تا از این طریق هزینه‌های بهره‌برداری را کاهش داده و انگیزه بیشتری برای آنها ایجاد کنند. در بخش تعیین اجاره‌ها نیز شیوه‌ای که اجاره‌ها در واحدهای مسکونی اجتماعی تعیین می‌شود در بین کشورها
متفاوت است.
در هلند اجاره‌ها به طور مستقیم به ارزش مسکن وابسته است همچنان که در انگلیس چنین است اما در هر دو کشور سطح اجاره با درآمد خانوارها تغییر می‌کند. در آلمان اجاره‌ها به‌طور مستقیم به درآمد مستاجران وابسته است. در سوئد اجاره از طریق مذاکره بین صاحبخانه‌ها (انجمن‌های مسکن) و مستاجران مشخص می‌شود. در اتریش و دانمارک هزینه تمام شده مهم‌ترین عامل تعیین اجاره مسکن اجتماعی است. در مجموع هزینه تمام‌شده، درآمد خانوارها و کیفیت مسکن اجتماعی (قیمت مسکن) از مهم‌ترین عوامل تعیین‌کننده اجاره مسکن اجتماعی در این کشور‌هاست.
تامین مسکن اقشار کم‌درآمد در ایران
برآوردهای مختلف نشان می‌دهد شاخص دسترسی به مسکن در ایران از حدود هشت سال در سال 1384 به حدود 12 سال در سال 1394 رسیده است. این عدد برای متوسط جامعه به دست آمده در حالی که شاخص دسترسی به مسکن بر‌ای گروه‌های کم‌درآمد یعنی دهک‌های اول تا چهارم بین 19 تا 36 سال است. به عبارت دیگر می‌توان گفت خانوارهای گروه‌های کم‌درآمد و به ویژه دهک‌های 1 و 2 به تنهایی قادر به تامین مسکن مناسب نخواهند بود. مقدار متعارف جهانی این شاخص بین پنج تا شش سال است. این وضعیت نشانه بحرانی بودن وضعیت دسترسی به مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد در کشور است و پیامد آن افزایش بدمسکنی و جابه‌جایی پلکانی در محلات شهری و افزایش حاشیه‌نشینی خواهد بود. این معضل در کنار هزینه بالای مسکن در سبد هزینه‌های خانوار در ایران لزوم اجرای طرح مسکن اجتماعی را بیش از پیش گوشزد می‌کند.
دولت وعده داده تا پایان سال 96 بیش از 100 هزار واحد مسکن اجتماعی تحویل دهد و این در حالی است که جزییات مکان‌یابی یا سرمایه‌گذاری در این واحدها هنوز منتشر نشده است. در این شرایط نمی‌توان مقایسه درستی میان آنچه در ایران و اروپا رخ می‌دهد انجام داد. با این وجود به طور قطعی می‌توان انتظار داشت دخالت دولت در ابتدای اجرای این طرح در بیشترین میزان قرار داشته و به مرور بخش‌خصوصی نقش پررنگ‌تری را آشکار می‌کند.