روزنامه قانون
1396/11/07
قلع وقمع قانون
محدوده روستا شامل بافت موجود روستا و گسترش آتي آن در دوره طرحهاي روستايي استمجريان فراموش مي‌كنند كه علت اجراي اين قانون براي حفظ و استمرار كاربري زراعي و باغي است
مرجع تشخیص تغییر کاربری وفق تبصره۲ ماده۱ قانون حفظ اراضی زراعی و باغ‌ها، وزارت جهاد کشاورزی است
تغيير كاربري بايد به‌صورت تبديلي واقع شود؛ به نحوی‌که حالت سابق زراعي يا باغ از بين برود و حالت جديدي ايجاد شود
محدوده و حريم شهرها و روستاهاي همجوار نبايد بايكديگر تداخل داشته باشند و لازم است مطابق مقررات به‌صورت مستقل تعيين شوند
چند سالي است كه سخنرانی‌ها، اقدامات‌و... در خصوص برخورد با پدیده مجرمانه تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها رو به فزونی می‌یابد و هر چندوقت يك‌بار اجراي آن رسانه‌اي مي‌شود. متاسفانه باوجود اهميت حفظ كاربري اراضي در كشور و ضروري‌بودن اقدامات موثر، خلأ يك‌سياست کیفری مبتني بر چشم‌اندازبلند مدت همچنان وجود دارد. مسئولان بدون توجه به اصول حاكم برمقررات كيفري و دادرسي منصفانه و عدالت قضايي اسلامي فقط در نقاط مختلف كشور با تفسيرهای شخصي از مقررات، اقداماتي را در اين موارد صورت مي‌دهند. در اینکه هدف قانونگذار از تصویب قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات، آینده‌نگري و همراه با نیت خیر متولیان امر است، تردیدی نیست اما درواقع جرم تغییر کاربری در قانون مذکور، به‌دلیل آنکه بزه‌دیده خاصی ندارد و زیان ناشی از آن مانند زیان ناشی از ساير جرايم ملموس و قابل لمس براي آحاد جامعه نبوده است و همچنين به‌دليل فقدان فرهنگ و آموزش كافي در حمايت از كاربري اراضي زراعي و باغات در اين موارد، نگاه عموم مردم به آن به‌عنوان یک‌جرم مورد پذیرش واقع نشده است و افراد جامعه نسبت به افرادي كه مجازات قلع و قمع براي آنان اجرا مي‌شود نوعي همدردي نيز مي‌کنند. علاوه بر افراد جامعه، دستگاه قضايي و اداره‌ها و سازمان‌هاي قانونيِ متولي اين قانون نيز به‌دلیل تفسیرهای متعدد از اين مقررات و روش‌هاي گوناگون اجرايي در مناطق مختلف كشور، اين ذهنيت را در جامعه تشديد کرده‌اند. به موجب قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب سال۷۴ با اصلاحات سال۸۵ و با توجه به مواد۳و۱۰ این قانون، رفتار مجرمانه این جرم به‌صورت فعل مثبت مادي در تغيير كاربري است؛ به‌عبارت روشن‌تر بايد هم تغيير صورت بگيرد و هم نوع كاربري -زراعي يا باغ- تغيير پيدا کند. مستفاد از ماده ۳قانون مذكور و بند «ذ» ماده۱ آیین‌نامه اجرایی، تحقق اين جرم فقط از جانب مالک یا متصرف قانونی اعم از شخص حقیقي يا حقوقی قابل وقوع است و مشمول افراد ديگر نمي‌شود.
تبدیلی بودن تغییر کاربری
تغيير كاربري بايد به‌صورت تبديلي واقع شود؛ به‌عبارت روشن‌تر بايد حالت سابق زراعي يا باغ از بين برود و حالت جديدي ايجاد شود. اين وضعيت باید در تطبيق با عنوان تغيير كاربري در ماده١٠ همان قانون و تصويبنامه هيات وزيران مصوب 19تیر1386 با اقداماتي مانند ايجاد بنا و تاسيسات، خاك‌برداري و خاك‌ريزي، ديواركشي اراضي، ايجاد سكونتگاه‌هاي موقت، استقرار كانكس و آلاچيق و... باشد. پس تصوري كه اين روزها در خصوص كانكس‌ها و عدم شمول آن‌ها نسبت به تغيير كاربري مطرح مي‌شود، صحيح نيست. قابل جابه‌جايي‌بودن يا نبودن سازه موضوعيت ندارد بلكه مهم، مانع از تداوم توليد و بهره‌برداري و استمرار كشاورزي در ملك است. بنابراين زماني مي‌توان رفتار را مشمول تغيير كاربري دانست كه مانع از بهره‌برداري، توليد و استمرار كشاورزي شود. اگر اقدام انجام‌شده در راستاي تقويت موارد مذكور صورت گرفته باشد كه در عمل نيز چنين شده، جرم تغيير كاربري محقق نشده است. لازم به ذكر است كه موضوع جرم تغيير كاربري با انطباق با موارد وقوع آن و عدم تحقق جرم مذكور و اقدامات مجاز در اراضي و باغ‌ها بدون اخذ مجوز از مراجع قانوني، دو موضوع علي‌حده و مستقل است. درصورتي كه اقدام جرم تغيير كاربري نباشد اما بدون اخذ مجوز از مراجع قانوني باشد، طبق مقررات مربوطه قابل بررسي و عمل است و تنها در صورتي كه تحت عنوان جرم تغيير كاربري واقع شود و منطبق با موارد قانوني اين بزه باشد، وفق ماده ٣ قابل تعقيب و مجازات خواهد بود. رفتار مجرمانه تغيير كاربري باید خارج از محدوده قانونی شهرها، شهرک‌ها و روستاها واقع شود. بر اساس قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک‌ها و نحوه تعیین آن‌ها مصوب سال٨٤، هر شهر ، روستا و شهرك، داراي حريم و محدوده است. حريم شهر اراضي بلافصل پيرامون محدوده شهر است و محدوده آن حد كالبدي موجود شهر و توسعه آتي در دوره طرح جامع است. محدوده روستا شامل بافت موجود روستا و گسترش آتي آن در دوره طرحهاي روستايي است. بنابراين علاوه بر ميزان تعيين‌شده حريم بايد محدوده را نيز موردتوجه قرار داد. محدوده و حريم شهرها و روستاهاي همجوار نبايد بايكديگر تداخل داشته باشند و لازم است مطابق مقررات به‌صورت مستقل تعيين شوند، پس جرم تغيير كاربري خارج از اين محدوده‌ها و حريم‌ها قابل وقوع است؛ در حالي كه بين شهرها و روستاهاي همجوار، مناقشه درخصوص تعيين حدود و حريم آن‌ها وجود دارد كه آگاهي اعضاي شوراهاي شهرها و روستاها و ساير مقامات و مسولان از اين مقررات و شرايط و عمل به نص صريح قانون و تعيين دقيق آن لازم و ضروري است.
مرجع تشخیص تغییر کاربری اراضی
مرجع تشخیص تغییرکاربری وفق تبصره۲ماده۱ قانون حفظ اراضی زراعی و باغ‌ها، وزارت جهاد کشاورزی است و مراجع قضایی و اداری، نظر سازمان جهاد کشاورزی ذی‌ربط را در این زمینه استعلام می‌کنند و مراجع اداری موظف به رعایت نظر جهاد كشاورزی هستند و نسبت به مراجع قضایی به منزله نظر کارشناس رسمی دادگستری تلقی میشود. در خصوص اقدامات جهاد كشاورزي وفق ماده١٠ قانون تغيير كاربري، مناقشه دراجراي تبصره2 آن است كه مقررمي‌دارد: «ماموران جهاد کشاورزی موظفند با حضور نماینده دادسرا و در نقاطی که دادسرا نباشد با حضور نماینده دادگاه محل ضمن تنظیم صورت‌مجلس، نسبت به قلع و قمع بنا و مستحدثات اقدام و وضعیت زمین را به حالت اولیه اعاده كنند». اين در حالي است كه نخست، با توجه به ماده٣ و صدر ماده١٠ قانون تغيير كاربري، اين رفتار جرم است و نياز به رسيدگي در مراجع قضايي دارد. دوم‌اينكه به موجب راي شماره587 مورخ١٣٩١ هيات عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص بخشنامه ریيس سازمان امور اراضي كل كشور، قلع و قمع بنا و مستحدثات در شأن مقام قضايي است. پس محدوده اجراي تبصره2 ماده١٠ فقط پس از صدور حكم قطعي از مراجع قضايي صالح توسط ماموران جهاد كشاورزي امكان‌پذير است. سوم، قلع‌وقمع يكي از مجازات‌هاي تغيير كاربري در كنار جزاي نقدي و حبس در صورت تكرار جرم تعيين شده است و نياز به رسيدگي و صدور حكم قطعي مطابق ساير مجازات‌ها دارد. چهارم، مطابق قانون اساسي، قانون مجازات و اصول حاكم بر مقررات كيفري، مجازات‌كردن فقط از طريق رسيدگي در مراجع قانوني صالح و صدور حكم قطعي امكان‌پذير است و تفسير نصوص جزایي به‌صورت مضيق و نه موسع امكان‌پذير است؛ بنابراین عمل به تبصره2 ماده10 فقط بعد از صدور حكم قطعي امكان‌پذير است و هرگونه اقدام بدون رعايت آن تخريب عمدي مال غير محسوب مي‌شود و دستوردهنده و مباشران طبق مقررات، قابل تعقيب و مجازات هستند. هرچند ملك مذكور مشمول تعريف تغيير كاربري باشد و از كميسيون تبصره 1 ماده1 قانون مذكور، مجوز اخذ نکرده باشد. موضوع ديگري كه در خصوص بزه تغيير كاربري اراضي وجود دارد، مرجع صالح رسيدگي و بحث مرور زمان اين جرم است. مجازات اين جرم وفق ماده3 قانون مذكور، قلع و قمع بنا و مستحدثات، جزاي نقدي يكتاسه برابر بهاي اراضي با كاربري جديد و در صورت تكرار جرم علاوه بر قلع و قمع، جزاي نقدي حداكثري و حبس از يك تا 6 ماه است. باتوجه به جزاي نقدي اين جرم كه نسبي است و مقنن آن را تعيين نکرده يا براي آن حداقل و حداكثر قرار نداده است و با توجه به اراي وحدت‌رويه ديوان عالي كشور به شماره‌هاي 509و759 وماده١٩ قانون مجازات اسلامي و تبصره٣ آن و ماده٣٤٠ قانون آيين دادرسي كيفري، جرم تغيير كاربري تعزير درجه‌هفت محسوب مي‌شود و درصلاحيت دادگاه عمومي كيفري‌دو محل وقوع آن و از موارد قابل طرح به‌صورت مستقيم در دادگاه بدون كيفرخواست است. همچنین مستفاد از بند «ث» ماده١٠٥ قانون مجازات اسلامي، تعزيرات درجه‌هفت با گذشت سه‌سال از وقوع مشمول مرور زمان تعقيب مي‌شود؛ بنابراین باتوجه به مقررات تغيير كاربري‌هايي كه قبل از سال٩٣ صورت گرفته شده است و تعقيب نشده، ديگر تحت عنوان جرم تغيير كاربري قابل تعقيب نيستند.
به‌نظر می‌رسد با توجه به مقررات قانوني و شمول مرور زمان اين جرم و قضاوت آحاد جامعه نسبت به آن و همچنين ضرورت حفظ و نگهداري اراضي زراعي و باغات، قانون مذكور نياز مبرم به بازنگري و قانونگذاری با واقع‌گرايي همراه با چشم‌انداز و به دور از ذهن‌گرايي دارد. متاسفانه در مواردي نیز كه مطابق قانون حاضر قلع‌وقمع صادر و اجرا مي‌شود، مجريان فراموش مي‌كنند كه علت اجراي اين قانون براي حفظ و استمرار كاربري زراعي و باغي است. آن‌ها تنها به قلع و قمع توجه دارند و در عمل با اين اقدام، به‌طور كامل آن قسمت را از زراعت و بهينه مصرف ساقط مي‌کنند. در بازنگري در قانون توجه به نحوه قلع‌وقمع و امكان استمرار كاربري زراعي و باغي از ضروريات است. روش اجرايي امروز بر مبناي ذهن گرايي و بي‌توجه به شأن تصويب قانون و حفظ كاربري اراضي است و به همين علت نه‌تنها از وقوع اين جرم كاسته نشده بلكه با يقين مي‌توان گفت هر روز بر وقوع آن نيز افزوده شده است.
