روزنامه خراسان
1396/09/16

پیش بینی مرکز پژوهش های مجلس از دخل و خرج دولت در سال 97

محمد حقگو -  رئیس جمهور قرار است لایحه بودجه 97 را یک شنبه هفته آینده به مجلس ارائه دهد. در این راستا، مرکز پژوهش های مجلس، شرایط خاص بودجه ای و مالی دولت را  بررسی کرده و نشان داده است که در سال آینده دولت حدود 325 هزار میلیارد تومان منابع قابل تحقق و حداقل 280 هزار میلیارد تومان مصارف اجتناب ناپذیر (با فرض بودجه جاری معادل سال 96) خواهد داشت. بنابراین در مجموع چیزی حدود 44 هزار میلیارد تومان، معادل 14 درصد از کل منابع قابل وصول را منابع قابل تصمیم گیری دولت در لایحه بودجه سال آینده تشکیل می دهد. با این حال، در صورتی که در بین مولفه های مصرف اجتناب ناپذیر و طبق عرف سال های گذشته، هزینه های جاری، سال 97، 20 درصد افزایش یابد، می توان گفت که بودجه ای بابت طرح های عمرانی باقی نخواهد ماند و لذا اتخاذ راهکارهای ابتکاری برای کاهش تبعات این معضل ضروری است.همچنین این گزارش بر لزوم پالایش جدی هدفمندی یارانه ها و طرح تحول سلامت، - اولی در راستای کمک به نیازمندان واقعی و دومی در راستای اصلاح و تعدیل تعرفه های حوزه سلامت و سطح بندی خدمات در این حوزه - تاکید دارد.  نمایی از نرخ رشد، تورم و نرخ ارز در سال 96 برآوردها نشان می دهد که در سال 96، نرخ رشد اقتصادی حدود 3.7 درصد است و رشد 12.5 درصدی سال 95 که بیشتر تحت تأثیر رشد صادرات نفت بود، امسال تحقق نمی یابد. از سوی دیگر نرخ تورم که از نیمه دوم سال 92 تا انتهای سال 94، با شیب نسبتاً تندی در مسیر کاهش قرار گرفت و در پایان سال 95 به نرخ تک رقمی 9 درصد رسید، پس از آن روندی افزایشی داشته است. به طوری که در انتهای شهریورماه امسال، این رقم به 9.9 رسیده است. در این زمینه بررسی ها نشان می دهد که در صورت تداوم روند کنونی، این نرخ تا پایان سال به حدود 11.2 درصد خواهد رسید. در خصوص نرخ ارز به عنوان متغیر مهم دیگر اقتصاد کلان، بررسی های مرکز پژوهش های مجلس نشان می دهد که هم اکنون نرخ ارز بازار، اختلاف چندانی با نرخ ارز تعادلی (که با متغیرهای بنیادین اقتصاد ایران مانند حجم تجارت، ورود و خروج سرمایه و .. متناسب است)  ندارد لذا می توان گفت که در شرایط فعلی و در صورت ثبات شرایط اقتصادی، و سیاسی، بعید است تا انتهای سال، شوکی به بازار ارز وارد شود که بتوان نام جهش ارزی را بر آن اطلاق کرد. در خصوص نرخ ارز، نکته حائز اهمیت دیگر نیز مربوط به یکسان سازی این نرخ است. طبق محاسبات انجام شده، هم اکنون، درصد واردات کالاهایی که ارز مبادله ای به آن تعلق می گیرد نسبت به کل واردات کمتر از 8 درصد است. از طرف دیگر، شکاف نرخ ارز در بازار و نرخ ارز مبادله ای در فصل دوم سال 92 -یعنی زمان راه اندازی اتاق مبادلات ارزی- بیش از 37 درصد بوده است. رقمی که در این دوران روند ،نسبتاً کاهشی را طی کرده است و به 17 درصد در زمان جاری تقلیل یافته است . لذا می توان گفت که در صورت وجود ذخایر ارزی کافی نزد بانک مرکزی، برای کنترل نوسانات ناشی از اتخاذ این سیاست و همچنین کاهش تنش های موجود سیاسی،قاعدتاً نباید حذف ارز مبادلاتی شوک اساسی و قابل توحجهی بر بازار ارز وارد کند.  پیش بینی دخل 325 هزار میلیارد تومانی دولت در سال 97 عمده منابع قابل وصول دولت را می توان در بخش درآمدها و سهم دولت از عواید نفتی در نظر گرفت.  در حوزه درآمدها، متوسط رشد عملکرد درآمدها (شامل درآمدهای مالیاتی ،درآمدهای حاصل از مالکیت دولت و ...) در 15 سال اخیر، حدود 27 درصد بوده است. اگر همین میزان رشد را برای سال های 96 و 97 در نظر بگیریم، می توان گفت که درآمدها در سال 97، حدود 235 هزار میلیارد تومان برآورد می شود. از سوی دیگر و در خصوص درآمدهای نفتی باید به پیش بینی ها از قیمت نفت و صادرات نفت و میعانات گازی توجه کرد. بر این اساس، پیش بینی سازمان انرژی آمریکا از قیمت نفت در سال 2018، برابر 54 دلار است که با توجه به اختلاف آن با قیمت نفت  اوپک و ایران، می توان پیش بینی کرد که قیمت نفت صادراتی ایران در حدود 49 دلار باشد. اما در خصوص صادرات نفت و میعانات گازی، صادرات این محصولات به میزانی در حدود سال 96، محتمل تر به نظر می رسد که در نتیجه باید انتظار صادرات دو میلیون و 530 هزار بشکه در روز را در سال 97 داشت. با توجه به سهم 53.5 درصدی دولت و استان ها از عواید نفتی، و نیز نرخ ارز مبنای 3630 تومان برای محاسبات ارزی، می توان گفت که سهم دولت از عواید نفتی در سال 97 حدود 90 هزار میلیارد تومان خواهد بود. در مجموع نیز باید گفت که منابع دولت از محل درآمدهای غیر نفتی و عواید حاصل از صادرات نفت در سال 97، برابر با 325 هزار میلیارد تومان تخمین زده می شود.  پیش بینی خرج 280 میلیارد تومانی دولت در سال 97 اما در خصوص هزینه های دولت، باید به دو متغیر هزینه های جاری و عمرانی توجه داشت. از منظری دیگر، این دو متغیر، به صورت کلی، خود به هزینه های اختیاری و اجتناب ناپذیر تقسیم بندی می شوند. در حوزه اعتبارات هزینه ای یا هزینه های جاری، با توجه به این که این اعتبارات در 15 سال اخیر، به طور متوسط 20 درصد سالیانه رشد داشته اند، می توان پیش بینی کرد که عملکرد اعتبارات هزینه های جاری در سال 96، حداقل حدود 248 هزار میلیارد تومان باشد. در خصوص اعتبارات عمرانی، باید به بخش قابل توجهی از بار هزینه های اجتناب ناپذیر در این حوزه اشاره کرد. به طوری که بار مالی اوراق تعهدزای سال های قبل بابت انتشار اوراق مشارکت، اسناد خزانه، مرابحه و صکوک اجاره در سال 97، حدود 30 هزار میلیارد تومان برآورد می شود. علاوه بر این، بازپرداخت اصل تسهیلات بانکی، تعهدات پرداخت نشده سال های قبل و نیز بازپرداخت اصل وام های خارجی و تعهدات، حداقل معادل رقم پیش بینی شده در قانون بودجه سال 96 یعنی 2.3 هزار میلیارد تومان خواهد بود. در مجموع باید گفت که حداقل مجموع مصارف اجتناب ناپذیر (اعتبارت هزینه ای اجتناب ناپذیر و منابع لازم برای بازپرداخت بدهی ها) در سال 97، حدود 280 هزار میلیارد تومان خواهد بود. جدول زیر، پیش بینی دخل و خرج دولت در سال 97 را نشان می دهد:   عنوان مبلغ (هزار میلیارد تومان) منابع قابل تحقق در سال 97 325.4 مصارف اجتناب ناپذیر (اعتبارات هزینه ای سال 96 + بار مالی ناشی از انتشار اوراق تعهدزا در سال های قبل و بازپرداخت اصل تسهیلات بانکی) 280.6 منابع قابل تصمیم گیری در لایحه بودجه سال 97 44.8   جدول برآوردها نشانگر این است که امکان تصمیم گیری حداکثر برای 14 درصد از کل منابع قابل وصول (معادل حدود 45 هزار میلیارد تومان) وجود دارد. در این میان اگر رشد هزینه های جاری در سال 97 را همانند 15 سال اخیر، حدود 20 درصد در نظر بگیریم، می توان افزایش حدود 49 هزار میلیارد تومانی را در این بخش دید که از کل منابع قابل تصمیم گیری در سال 97 بیشتر است و عملاً می توان گفت هیچ مبلغی برای اعتبارت عمرانی در سال آینده باقی نخواهد ماند. چالش اوراق بدهی برای بودجه 97 با توجه به موارد مذکور، می توان سهم عمده اوراق بدهی در محدود کردن دست دولت برای در نظر گرفتن بودجه عمرانی برای سال 97 را مشاهده کرد. اوراقی که به عنوان راهی برای تامین هزینه های فزاینده دولت در سال های اخیر مورد توجه قرار گرفتند. البته برخی کارشناسان نیز از تکیه بیش از حد بر آن به عنوان آینده فروشی یاد کرده اند. در هر حال برآوردهای کارشناسان سازمان برنامه و بودجه حاکی از این است که بار مالی اوراق مندرج در قانون بودجه سال 96، برای امسال حدود 650 میلیارد تومان است. از سوی دیگر، این رقم به مجموع بار مالی تعهدات سال های قبل (92 تا 95) به میزان 24 هزار میلیارد تومان، اضافه شده که در نتیجه مجموع این رقم را به 25 هزار میلیارد تومان خواهد رساند. این ها همه در حالی است که طبق قانون بودجه سال 96، در مجموع کمتر از 12 هزار میلیارد تومان برای بازپرداخت اصل و فرع این اوراق در نظر گرفته شده است. بدین ترتیب پیش بینی می شود که بار مالی ناشی از انتشار اوراق در سال 97، حدود 30 هزار میلیارد تومان باشد. این آمار و ارقام نشان می دهد که اولاً تداوم این مسیر در سال آینده ثبات و پایداری مالی دولت را به شدت کاهش می دهد. از سوی دیگر، مرور عملکرد دولت در این راستا نشانگر انحراف های جدی از اهداف اولیه آن است. در این زمینه مثال بارز، به کارگیری اسناد خزانه اسلامی و دیگر اوراق مالی برای سایر بدهی های دولت است. اسناد خزانه اسلامی و دیگر اوراق مالی اسلامی، در ابتدا به منظور سامان دهی بازار بدهی، شفاف شدن بدهی های دولت و پرداخت مطالبات پیمانکاران طرح های عمرانی طراحی و اجرا شد، اما در نهایت و در سال های اخیر از کارکرد اصلی خود منحرف شد؛ به طوری که این اوراق در سال های 95 و 96، برای پرداخت بدهی های دولت بابت خرید تضمینی گندم، پرداخت مطالبات بخش سلامت از دولت و حتی بدهی های آموزش و پروش مورد استفاده قرار گرفت. این اوراق نه تنها کارکردی برای سامان دهی بدهی های دولت ندارد بلکه خود به ابزاری برای ایجاد بدهی تبدیل شده است؛ لذا باید هشدار داد که این موضوع کشور را در آینده ای نزدیک با موضوع نحوه بازپرداخت اصل و سود اوراق مواجه خواهد کرد. بنابراین ممنوعیت یا محدودیت جدی انتشار اوراق برای جبران کمبود بودجه جاری یا ایجاد بدهی های جدید باید به طور جدی مورد توجه تصمیم گیران بودجه ای قرار گیرد.  ابتکارات بودجه ای، راه نجات بودجه دولت همان طور که اشاره شد، منابع قابل تصمیم گیری زیادی برای سال آینده در اختیار دولت و مجلس وجود ندارد. حتی اتخاذ رویکرد بودجه عملیاتی که توسط دولت به تازگی اعلام شده است، اگر چه تا حدی بهره وری بودجه ای را برای دولت ایجاد می کند، اما چاره ساز مسائل اساسی دولت در این راستا نخواهد بود؛ لذا در نهایت، ابتکاراتی که می تواند منابع دولت را افزایش دهد و از هزینه های آن بکاهد، باید مورد توجه قرار گیرد. شناسایی حوزه های پرهزینه و تلاش برای کنترل آن‌ها:  به عنوان مثال، هم اینک طرح هایی مانند هدفمندی یارانه ها و طرح تحول سلامت، سالانه فشارهای زیادی را بر بودجه عمومی دولت وارد می کند. این در حالی است که عمده کارشناسان بر لزوم پالایش جدی این طرح ها، - اولی در راستای کمک به نیازمندان واقعی و دومی در راستای اصلاح و تعدیل تعرفه های حوزه سلامت و سطح بندی خدمات در این حوزه - تاکید دارند. از جمله نقاط هزینه زای دیگر می توان به طرح های عمرانی فاقد اولویت و توجیه اقتصادی اشاره کرد که به نظر می رسد دولت باید با مدیریت مقاومت های احتمالی، توقف و فروش دارایی آن ها را کلید بزند. تلاش برای افزایش درآمدهای مالیاتی بدون فشار بر مودیان خوش حساب:  هم اکنون به اذعان مسئولان، حدود 40 درصد از تولید ناخالص داخلی در تور مالیاتی قرار ندارد که از یک سو به کاهش درآمدهای مالیاتی کشور و از سوی دیگر به فشار بر مودیان شناخته شده منجر می شود؛ لذا در این راستا، می توان به کاهش دامنه معافیت های مالیاتی غیر ضروری، پیاده سازی هر چه سریع تر نظام جامع مالیاتی، گسترش پایه های مالیاتی از قبیل مالیات بر سود سپرده های بانکی بیشتر از مبلغ مشخص و وضع مالیات بر عایدی سرمایه اشاره کرد.   مشارکت دهی ذی نفعان در بهبود تراز درآمدهای دولت:  تاکنون بسیاری از راه حل های کاهش هزینه و افزایش درآمدهای دولت، (مانند کاهش هزینه های جاری، مصرف بهینه انرژی، واگذاری طرح های عمرانی، استفاده از سرمایه و تخصص بخش خصوصی برای افزایش بهره وری یا اجرای پروژه های عمومی) به نتیجه مطلوب منتهی نشده اند. به نظر می رسد در مقام آسیب شناسی این موضوع، یکی از دلایل نرسیدن به موفقیت، نبود انگیزه کافی در دستگاه هاست. یکی از روش های کارآمد در این زمینه، استفاده از ساز و کار تسهیم عواید است؛ به عنوان مثال هم اینک در صورتی که دستگاهی، بودجه خود را تا انتهای سال مصرف نکند، این بودجه باید به خزانه بازگردد. در این زمینه، می توان با منتفع کردن دستگاه ها و مدیران از بودجه باقی مانده در انتهای سال، انگیزه دستگاه ها برای صرفه جویی در هزینه ها را مدیریت کرد. نظیر این موضوعات را می توان در بخش های دیگر نظیر توسعه حمل و نقل عمومی، بهره گیری از خدمات فناوری اطلاعات و .. مثال زد.