روزنامه فرهیختگان
1398/03/27
اصلاح ساختار بودجه به ضرر عدالت
حدود یک‌هفته پیش بود که سازمان برنامه و بودجه کشور گزارش «چارچوب اصلاحات ساختاری بودجه» را منتشر کرد. براساس آنچه سازمان برنامه و بودجه مدعی شده است، گزارش «چارچوب اصلاحات ساختاری بودجه» با هدف مدیریت کسری بودجه دولت از طریق تامین منابع پایدار و کاراتر کردن هزینه‌کرد برای اداره کشور، ایجاد ثبات در اقتصاد کلان و حمایت از تولید و اشتغال و ارتقای عدالت اقتصادی و بهبود معیشت عمومی تهیه شده و ستون فقرات آن بر چهار محور تقویت نهادی بودجه، هزینه‌کرد کارا، درآمدزایی پایدار و ثبات‌سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار بنا شده است. گزارش «چارچوب اصلاحات ساختاری بودجه» سازمان برنامه و بودجه از این منظر که قدم‌های اولیه را برای اقتصاد بدون نفت برداشته، بسیار قابل تقدیر است اما چندین نکته قابل‌تامل در این گزارش وجود دارد که اجرای آنها می‌تواند مشکلات عدیده‌ای را برای کشور ایجاد کند. اولین مورد، تاکید کاهش فشار بر بودجه دولت و کسری ناشی از آن در بخش خرید تضمینی محصولات کشاورزی ازجمله خرید تضمینی محصول استراتژیک گندم است. در این زمینه با توجه به کم‌توجهی دولت در اعلام به‌موقع نرخ خرید تضمینی گندم طی سال‌های اخیر و همچنین عدم پرداخت به‌موقع مطالبات کشاورزان، به‌نظر می‌رسد اجرای این بند منجر به تاراج امنیت غذایی کشور خواهد شد. دومین نکته قابل‌تامل در گزارش سازمان برنامه و بودجه، واگذاری واحدهای عملیاتی دستگاه‌های اجرایی به بخش غیردولتی و برون‌سپاری و خرید خدمات از بخش غیردولتی است. در این زمینه با توجه به اینکه دولت در بودجه 98 نیز پیشنهاد برون‌سپاری10 درصدی سالانه خدمات آموزشی را به مجلس داده بود، به‌نظر می‌رسد اجرای این پیشنهاد سازمان برنامه علاوه‌بر ایجاد بی‌عدالتی در برخورداری از خدمات عمومی که خلاف نص صریح اصل 29 و 30 قانون اساسی است، می‌تواند تبعات امنیتی نیز به‌دنبال داشته باشد. همچنین در گزارش سازمان برنامه و بودجه بخش کوتاهی به موضوع کاهش بودجه شرکت‌های دولتی اختصاص داده شده که در قبال تاکید این سازمان بر کاهش بودجه خرید تضمینی و کاهش هزینه‌های بیمه سلامت و... حکایت از غفلت این سازمان از هزینه‌های جاری سرسام‌آور این شرکت‌هاست.4 محور ساختار کلی برنامه اصلاح ساختاری بودجه براساس گزارش سازمان برنامه و بودجه، برنامه اصلاح ساختاری بودجه با هدف 1- مدیریت کسری بودجه دولت از طریق تامین منابع پایدار و کاراتر کردن هزینه‌کرد برای اداره کشور، 2- ایجاد ثبات در اقتصاد کلان و حمایت از تولید و اشتغال و 3- ارتقای عدالت اقتصادی و بهبود معیشت عمومی تهیه شده است. این گزارش شامل چهار محور 1- تقویت نهادی بودجه، 2- هزینه‌کرد کارا، 3- درآمدزایی پایدار و 4- ثبات‌سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار تهیه شده است.
در محور اول یعنی تقویت نهادی بودجه آمده است: «در شرایط کنونی رابطه بین ذی‌نفعان مختلف بودجه اعم از نهادهای حاکمیتی و همچنین مردم به‌عنوان ذی‌نفعان نهایی بودجه به شکل صحیحی تنظیم نشده است. بر همین اساس یک بودجه خوب و نظام بودجه‌ریزی مناسب باید پنج ویژگی «انضباط مالی، شفافیت، پاسخگویی، کارایی و اثربخشی» را متجلی سازد.»
در محور دوم یعنی «هزینه‌کرد کارا» آمده است: «دولت برای تحقق اهداف خود با تنگنای بودجه‌ای زیادی مواجه است. بر این اساس دولت باید هزینه‌های خود را کاهش داده و به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم از منابع بانک مرکزی برای پوشش هزینه‌های خود استفاده نکند.1- تامین حداقل‌های معیشتی برای عموم مردم و اقشار آسیب‌پذیر و اصلاح یارانه‌های نقدی، 2- کاهش هزینه‌های شرکت‌های دولتی، 3- کاهش هزینه‌های طرح تحول سلامت، 4- اهرم‌کردن منابع بودجه برای تولید و تاسیس بانک توسعه، 5- اصلاح نظام یارانه‌ها و بیمه، اصلاح یارانه طرح تحول سلامت، اصلاح یارانه کشاورزی و یارانه تولید و 6- اصلاح صندوق‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی ازجمله موارد مورد تاکید این بخش است.»
محور سوم مربوط به درآمدزایی پایدار است در این بخش با تاکید بر اینکه تامین درآمد مطمئن الزامی گریزناپذیر برای کاهش کسری مستمر بودجه، مواجهه موفق با تکانه‌های بیرونی و نیل به هدف کاهش وابستگی مستقیم بودجه دولت به درآمدهای نفتی است. برنامه‌های اصلی که ایجاد منابع پایدار درآمدی برای دولت در کوتاه‌مدت و میان‌مدت را تضمین خواهند کرد شامل 1- اصلاح نظام یارانه انرژی (بنزین، گازوئیل و برق)، 2- اصلاح یارانه کالاهای اساسی، 3- کاهش معافیت‌ها و افزایش پایه و پوشش مالیاتی، 4- فروش دارایی‌ها از طریق صندوق‌های قابل معامله در بورس (ETF)، 5- استقرار نظام مالیات بر درآمد و اصلاح نظام یارانه مبتنی‌بر درآمد، 6- اصلاح نظام مالی بهینه بالادستی نفت و گاز، 7- مدیریت دارایی‌های مالی دولت و 8- مولدسازی دارایی‌های دولت است.
محور چهارم اصلاح ساختار بودجه مربوط به ثبات‌سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار است در این بخش آمده است: «یکی از وظایف دولت ثبات‌سازی در قبال تکانه‌های بیرونی و درونی و همچنین تامین مالی اهداف توسعه‌ای کشور است که به‌طور مشخص به ساختار بودجه کشور برمی‌گردد. در این راستا، برنامه اصلاحات این محور شامل 1- طراحی مقدار بهینه منابع نفتی در بودجه با درنظر گرفتن بده‌بستان‌های بین‌نسلی (اصلاح اساسنامه صندوق و افزودن نقش ثبات‌ساز به آن)، 2- انتشار اوراق ارزی و ریالی جهت سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی به‌همراه عملیات بازار باز بانک مرکزی و 3- ساماندهی بدهی‌های دولت و اصلاح روابط دولت با نظام بانکی، تامین اجتماعی و پیمانکاران است.»
پولی‌سازی خدمات عمومی اصلاح ساختار است؟ همان‌طور که گفته شد، محور اول پیشنهادی سازمان برنامه و بودجه برای اصلاح ساختار بودجه، تقویت نهادی بودجه است. یکی از مولفه‌های محور اول، ارتقای اثربخشی بودجه از طریق اولویت‌بندی هزینه‌ها و فعالیت‌هاست. در این بخش آمده است: «با توجه به اینکه دولت تنها ارائه‌دهنده کالای عمومی در اقتصاد کشور است، میزان ارائه کالای عمومی در اقتصاد نباید از محدوده بهینه‌ای کمتر شود. بدین منظور لازم است با ایجاد ترتیبات نهادی جدید اثربخشی هزینه‌کرد در این بخش‌ها را افزایش داد. به همین منظور برای کاهش هزینه‌ها باید حجم، اندازه و ساختار مجموع دستگاه‌های اجرایی را از طریق چهار برنامه 1- تجمیع، ادغام و حذف برنامه‌ها و فعالیت‌های غیرضروری یا غیرمرتبط با شرح وظایف دستگاه‌های اجرایی، 2- تجمیع، ادغام و حذف ردیف‌ها، برنامه‌ها و فعالیت‌های مشابه یا موازی مابین دستگاه‌های اجرایی، 3- واگذاری واحدهای عملیاتی دستگاه‌های اجرایی به بخش غیردولتی و 4- برون‌سپاری و خرید خدمات از بخش غیردولتی اقدام کرد.» در گزارش «چارچوب اصلاحات ساختاری بودجه»، سازمان برنامه و بودجه اولویت خود را بر واگذاری و برون‌سپاری وظایف حاکمیتی دولت قرار داده است. برون‌سپاری وظایف حاکمیتی اولین‌باری نیست که در دولت روحانی مطرح میشود، چنانکه در لایحه بودجه سال 98 نیز دولت با ارائه دو تبصره جنجالی یعنی بند چهارم تبصره 19 و جزء یک بند «ب» تبصره 21 لایحه بودجه به مجلس، قصد داشت با تصویب این دو بند، سالانه 10 درصد از خدمات مورد نیاز وزارت آموزش و پرورش را از طریق خرید خدمت از مدارس غیردولتی تامین کند؛ طرحی که با اجرای آن از سال 98 باید سالانه آموزش 1.4 میلیون نفر از دانش‌آموزان (با احتساب تحصیل 14 میلیون دانش‌آموز در شرایط فعلی) از طریق برون‌سپاری تامین می‌شد و تا 10 سال آینده باید دانش‌آموزان در مدارس غیردولتی تحصیل می‌کردند. مطابق این برنامه گزینش معلمان آموزش و پرورش نیز عملا به بخش غیردولتی واگذار می‌شد. حال از آنجاکه بخش غیردولتی موضوعی به‌عنوان استخدام رسمی، پیمانی و... ندارد، علاوه‌بر دانش‌آموزش، معلمان نیز به‌واسطه عدم تضمین شغلی، قربانی برون‌سپاری آموزش می‌شدند. برای فاجعه‌بار بودن برون‌سپاری و خرید خدمات خدمات عمومی از بخش غیردولتی همین‌قدر کافی است که بدانیم در حال حاضر فقط 12 درصد دانش‌آموزان کشور در مدارس غیردولتی تحصیل می‌کنند که دولت از نظارت بر همین تعداد مدارس و دانش‌آموزان نیز عاجز است. حال تصور کنید اگر کل آموزش‌وپرورش در برنامه دولت از طریق برون‌سپاری به بخش غیردولتی تامین شود، به جرات می‌توان گفت آن‌وقت فاتحه آموزش‌وپرورش در ایران خوانده خواهد شد.
برون‌سپاری خدمات عمومی خلاف قانون اساسی است براساس آنچه گفته شد دولت در حالی قصد دارد در قالب برنامه «چارچوب اصلاحات ساختاری بودجه» وظایف حاکمیتی خود را از طریق برون‌سپاری و پولی‌سازی تامین کند که نص صریح قانون اساسی در دو اصل «بیست‌ونهم» و «سی‌ام» بر تامین این نیازها از طریق دولت تاکید دارد. چنانکه در اصل بیست‌ونهم قانون اساسی آمده است: «برخورداری از تامین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی‌سرپرستی، درراهماندگی، حوادث و سوانح، نیاز به خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبت‌های پزشکی به‌صورت بیمه و... حقی است همگانی. دولت موظف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایت‌های مالی فوق را برای یک‌یک افراد کشور تامین کند.» و همچنین در اصل سی‌ام آمده است: «دولت موظف است وسایل آموزش‌وپرورش رایگان را برای همه ملت تا پایان دوره متوسطه فراهم سازد و وسایل تحصیلات عالی را تا سرحد خودکفایی کشور به‌طور رایگان گسترش دهد.» بر این اساس برون‌سپاری خدمات عمومی و درنهایت پولی‌سازی خدمات عمومی ازجمله ضعف مواردی است که از چارچوب گزارش اصلاح ساختار بودجه سازمان برنامه باید کنار گذاشته شود. تیر خلاص اصلاح ساختار به امنیت غذایی محور دوم گزارش «چارچوب اصلاحات ساختاری بودجه» سازمان برنامه و بودجه، «هزینه‌کرد کارا» است. در این بخش سازمان برنامه در قالب برنامه‌های میان‌مدت پیشنهاد اصلاح نظام یارانه‌ای و بیمه‌ها را داده است که براساس آن، یارانه طرح تحول سلامت، یارانه کشاورزی و یارانه تولید باید اصلاح شود. در بخشی از این گزارش آمده است: «دولت برای تحقق اهداف خود با تنگنای بودجه‌ای زیادی مواجه است. در شرایطی که درآمدهای نفتی کشور کاهش یافته، سهم قابل‌توجهی از اعتبارات هزینه‌ای اجتناب‌ناپذیر است. هزینه تامین مالی طرح تحول سلامت و خرید تضمینی گندم و موارد مشابه نیز از دیگر طرح‌های پرهزینه برای بودجه دولت بوده‌اند، لازم است دولت هزینه‌های خود را کاهش داده و به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم از منابع بانک مرکزی برای پوشش هزینه‌های خود استفاده نکند.» در همین راستا سازمان برنامه در ادامه پیشنهاد داده است: «برای سازماندهی یارانه‌های بخش کشاورزی باید برنامه‌ای تهیه شود تا 1- اولا فشار بر بودجه دولت و کسری ناشی از آن کاهش یابد، 2- ثانیا با کاهش مداخلات دولت در قیمت نهاده‌ها و محصولات کشاورزی، زمینه‌های سوءمصرف و کاهش انگیزه تولیدکننده رفع شود و اگر کالایی با قیمت‌های تعادلی توان رقابت با مشابه خارجی را دارد، امکان صادرات آن فراهم باشد، 3- کارایی در تولید این کالاها افزایش یابد و 4- نیازهای حداقلی برای عموم مردم تامین شود.» بر این اساس همان‌طور که گزارش تاکید می‌کند، دولت قصد دارد برای اصلاح ساختار بودجه و تامین کسری بودجه، سطح حمایت‌های قانونی خود را از محصولات کشاورزی را که ضامن حفط استقلال اقتصادی و امنیت غذایی کشور است، کاهش دهد. این موضوع زمانی قابل باورتر میشود که در سال‌های اخیر نیز دولت با عدم اعلام به‌موقع نرخ خرید تضمینی و عدم پرداخت به‌موقع مطالبات کشاورزان، موجب سرخوردگی آنان شده است. همچنین نکته قابل‌تامل و تاسف‌آور این است که در حالی دولت سال 97 حدود 13هزار میلیارد تومان برای خرید تضمینی گندم هزینه کرده است که ارزش واردات بخش غذا و کشاورزی در سال 97 حدود10.5 میلیارد دلار بوده که اگر این رقم را با دلار بازار محاسبه کنیم، رقم ارز اختصاصی به واردات بخش کشاورزی بیش از 136 هزار میلیارد تومان یا به‌عبارت بهتر، 10 برابر کل هزینه خرید تضمینی است. در این زمینه نیز دولت در حالی هزینه‌های خرید تضمینی را سرسام‌آور می‌داند که از سال 68 و مطابق قانون مصوب مجلس یعنی «قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی» و اصلاحات بعدی آن، دولت موظف است «به‌منظور حمایت از تولید محصولات اساسی کشاورزی و ایجاد تعادل در نظام تولید و جلوگیری از ضایعات محصولات کشاورزی و ضرر و زیان کشاورزان، همه‌ساله محصولات اساسی کشاورزی (گندم، برنج، جو، ذرت، چغندر، پنبه وش، دانه‌های روغنی، چای، سیب‌زمینی، پیاز و حبوبات) را به‌صورت تضمینی از کشاورزان خریداری کند. همچنین دولت موظف است ضرر و زیان احتمالی موضوع این قانون را از منابع مالی خود تامین کند.»
به جای گندم؛ بودجه شرکت ملی نفت را کم کنید یکی از نکات قابل‌تامل در گزارش سازمان برنامه و بودجه، کم‌توجهی به موضوع کاهش هزینه‌های شرکت‌های دولتی در اصلاح ساختار بودجه است. بر این اساس در حالی که سازمان برنامه و بودجه به‌طور مشخص هزینه‌هایی همچون هزینه طرح تحول سلامت و خرید تضمینی گندم را بسیار سرسام‌آور می‌داند، اما درمورد بودجه شرکت‌های بسیار کوتاه به این موضوع اشاره داشته و از مجموعه مطالب می‌توان فهمید که کاهش بودجه شرکت‌های دولتی چندان هم در اولویت اصلاح ساختار بودجه نخواهد بود. اصلاح ساختار بودجه شرکت‌های دولتی از این منظر دارای اهمیت است که فقط چهار شرکت ملی نفت ایران، شرکت پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی، شرکت پالایش نفت آبادان و شرکت ملی گاز درمجموع ۸۶ درصد از بودجه هزار و ۲۷۴ میلیارد تومانی شرکت‌های دولتی (یعنی معادل ۱۰۰۱ هزار میلیارد تومان) را به خود اختصاص داده‌اند. حال بر کسی پوشیده نیست که کارمندان شرکت‌هایی همچون شرکت ملی نفت بالاترین حقوق و مزایا را بین همه کارمندان و کارگران ایرانی دریافت می‌کنند، اما اینکه چگونه دولت برای ورود به ریاضت اقتصادی قصد دارد خرید تضمینی را که ضامن امنیت غذایی است به مخاطراه بیندازد اما از بودجه جاری شرکت‌های دولتی همچون شرکت ملی نفت چشم‌پوشی کند، خود سوالی که منتقدان دولتی «خودکفایی در کشاورزی» باید پاسخ آن را بدهند.
پربازدیدترین‌های روزنامه ها
پس از انتشار تصاویر ماهواره ای از میزان خسارت ها به پایگاه نواتیم، دیروز نیز تصاویر ماهواره‌ای پایگاه رامون ارتش صهیونیستی منتشر شد که نشان می دهد علاوه بر آشیانه ها، مراکز تجهیزات نظامی نیز توسط موشک های بالستیک ایران هدف قرار گرفته است (خراسان) امیر واحدی: این‌بار با بمب‌افکن su ۲۴ پاسخ ویرانگر می‌دهیم / سردار حاجی‌زاده: صد در صد می‌زنیم (جوان) جنگ رسانه‌ای در فضای موشکی (کيهان) پیام صریح ایران به جنگ‌طلبان صهیونیست (تجارت)
سایر اخبار این روزنامه
