بدعت يا مصلحت

 عليرضا كيانپور
FATF به احتمال قوي از پرتكرارترين واژگان و اصلاحات ادبيات سياسي-رسانه‌اي كشور در سال جاري بوده است. عنواني اختصاري براي يك گروه ويژه اقدام مالي كه ازطريق سازوكارهاي پولي- بانكي خاص خود، در راستاي مقابله با پولشويي و منابع مالي حاصل از جرايم سازمان‌يافته و تروريسم فعاليت مي‌كند. اما اين‌طور كه پيداست قصه دنباله‌دار FATF را سر بازايستادن و خاتمه نيست. نيمه مهرماه امسال بود كه بالاخره پس از روزها و ماه‌ها جنجال سياسي و رسانه‌اي، لايحه الحاق دولت جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون مقابله با تامين مالي تروريسم يا همان الحاقيه دولت به كنوانسيون CFT به عنوان آخرين لايحه از مجموعه لوايح چهارگانه دولت درمورد FATF به تصويب مجلس رسيد تا در حدود 10 روزي كه تا پايان آخرين مهلت اين گروه ويژه اقدام مالي براي خروج نام ايران از ليست سياه باقي مانده بود، روند انطباق مفاد آن با شرع و قانون توسط شوراي نگهبان نيز به انجام برسد تا مگر آن‌گاه، امكان برقراري روابط پولي و بانكي معمول براي ايران نيز فراهم شود. اما اين روزهاي پاياني هم گذشت و خبري از تاييد يا رد CFT از شوراي نگهبان نيامد.
حالا البته به‌گفته برخي منابع در شوراي نگهبان، خود دولت هم باتوجه به مشكلاتي كه پس از خروج امريكا از برجام در مسير فعاليت‌هاي اقتصادي و بانكي كشور ايجاد شده، ديگر همچون گذشته خواهان تصويب فوري و بي‌قيد و شرط اين لايحه و 3 لايحه ديگر نبوده و حتي در برخي جلسات غيرعلني با اعضاي شوراي نگهبان، مجلس و مجمع تشخيص مصلحت نظام، پيشنهاد كرده كه با دقت‌نظر دوچندان و فراتر از حد و حدود معمول به اين مهم رسيدگي شود اما آن‌چنان كه در روزهاي گذشته شاهديم، اين فقط شوراي نگهبان نيست كه نظارت بر مصوبات مجلس در لوايح چهارگانه دولت را در دستوركار گذاشته، بلكه علاوه بر اين شورا، مجمع تشخيص مصلحت نظام و همچنين هيات‌عالي نظارت اين مجمع دست به كار شده است. موضوعي كه حالا خود به چالشي جديد در مسير خروج نام ايران از ليست سياه FATF تبديل شده و ازقضا با انتقاداتي نيز روبه‌رو شده است.
اگرچه بنابر قانون، هدف و فلسفه وجودي فعاليت مجمع تشخيص مصلحت نظام، رسيدگي به اختلاف‌نظرهاي احتمالي مجلس و شوراي نگهبان است اما آنچه حالا درمورد لايحه CFT رقم خورده، فراتر از چنين نظارتي، و در قالب نوعي نظارت ابتدا به ساكن بر مصوبات مجلس، آن هم نه زيرنظر صحن مجمع تشخيص مصلحت نظام، بلكه توسط هيات‌عالي نظارت اين مجمع صورت گرفته و مي‌گيرد؛ موضوعي كه علاوه بر انتقادات بيرون مجمع تشخيص مصلحت نظام، در جلسات مجمع و توسط برخي از اعضا نيز مورد سوال قرار گرفته است.
 
روايت لاريجاني از نشست مجمع و مواضع رضايي
علي لاريجاني رييس مجلس شوراي اسلامي و البته يكي از اعضاي حقوقي و موثر مجمع تشخيص مصلحت نظام ازجمله چهره‌هايي بود كه در بيان اين انتقاد پيشگام بود. هرچند انتقاد لاريجاني، به همان شيوه معمول او در سياست‌ورزي، با بياني محافظه‌كارانه و تلويحي مطرح شد. رييس مجلس شوراي اسلامي درجريان برگزاري نشست علني سوم مهرماه امسال و در شرايطي كه هنوز CFT به مصوبه مجلس تبديل نشده بود، به اين موضوع اشاره كرد و با بيان اينكه 2 لايحه الحاق دولت جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون سازمان ملل متحد براي مبارزه با جرايم سازمان‌يافته (پالرمو) و پولشويي براي بررسي به مجمع تشخيص مصلحت نظام فرستاده مي‌شود، گفته بود: «در رابطه با اين 2 لايحه ملاحظاتي ازسوي هيات‌عالي نظارت مجمع تشخيص وجود داشت كه آن را به مجمع ارايه كرد. ضمن اينكه هم درمورد لايحه الحاق دولت جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون سازمان ملل متحد براي مبارزه با جرايم سازمان يافته فراملي و هم مبارزه با پولشويي معمولا هيات‌عالي نظارت، لايحه را در زمان بررسي به كميسيون مربوطه در مجلس ارسال مي‌كند اما اين‌بار موارد به شوراي نگهبان ارايه شد؛ بنابراين كميسيون اين موارد را مدنظر قرار نداد و مي‌توانست درنظر نگيرد؛ زيرا شوراي نگهبان بايد نظر مي‌داد.» او همان زمان از ارسال اين 2 لايحه به صحن مجمع تشخيص مصلحت نظام، به‌منظور بررسي‌هاي بيشتر خبر داده و گفته بود: «شوراي نگهبان مي‌تواند پس از تصويب لايحه، به مجمع تشخيص اعلام‌نظر كند؛ بنابراين در جلسه مجمع بحث شد كه آقاي محسن رضايي گفتند اگر شما اين نظر را قبول نداريد موارد به‌جاي طرح در هيات‌عالي نظارت مجمع به صحن مجمع بيايد. در نتيجه اين موضوع نيز در جلسه مجمع بحث شد اما اعضاي مجمع روي اين اظهارنظر ايراد داشتند.» لاريجاني همچنين تاكيد كرد: «پس از آن‌كه، لوايح در مجمع تشخيص موردبررسي قرارگرفت، اگر نظر هيات‌عالي نظارت درست بود، اعمال مي‌شود. در غير اين صورت همان قانون مجلس، ملاك خواهد بود.»
 
نگراني آخوندي از شكل‌گيري ركن حاكميتي جديد
اين اما پايان ماجرا نبود. زمان گذشت و آن‌چنان كه گفتيم، لايحه الحاقيه دولت به كنوانسيون CFT هم مصوبه مجلس را دريافت كرد و درحالي كه برخي گمانه‌زني‌ها در رسانه‌هاي عمدتا مخالف FATF از لزوم طي شدن همين روند در مورد اين مصوبه جديد حكايت داشت، عباس آخوندي وزير مستعفي راه و شهرسازي در نامه‌اي كه 25 مهرماه امسال، تنها چند روز پيش استعفاي رسمي از ادامه همكاري با دولت، خطاب به رييس مجلس شوراي اسلامي نوشت، به اين روال جديد در رسيدگي به مصوبات مجلس انتقاد كرد. آخوندي در نامه‌اي كه با عنوان «شكل‌گيري ركني فراتر از دولت، مجلس و شوراي نگهبان در حاكميت» در كانال تلگرامش نيز منتشر كرد، خطاب به لاريجاني نوشت: «احتراما به استحضار مي‌رساند كه اخيرا درجريان رسيدگي به لوايح مبارزه با پولشويي و تامين مالي تروريسم، سخنگوي شوراي محترم نگهبان مطلبي را اعلام داشت كه جاي تأمل فراوان دارد. نحوه بيان سخنگوي اين شورا اينگونه بود كه گويا هيات نظارت بر اجراي سياست‌هاي كلي نظام جانشين مقام رهبري است، اختيارات ايشان را دارا و اقتدار لازم براي توقف لوايح مصوب را با وجود نظر دولت و مجلس و پس از اعلام عدم مغايرت آنها با شرع و قانون اساسي از شوراي نگهبان را دارد. در واقع با اين اعلام، ركن جديدي در اركان حاكميت در جمهوري اسلامي ايران فراتر از قانون اساسي تعريف شده است كه مسبوق به سابقه نيست.»
 
كلام كنايي آقاي سخنگو
در ادامه ماجرا البته جزيياتي از پاسخ احتمالي رييس مجلس به وزير وقت راه و شهرسازي به اطلاع افكار عمومي نرسيد اما عباسعلي كدخدايي سخنگوي شوراي نگهبان از مقام دفاع از اين رويه نو درآمد و در توييتي كنايه‌آميز نوشت: «اطلاع از وظايف و اختيارات مجمع تشخيص مصلحت نظام، نيازمند نامه‌نگاري به رييس مجلس نيست. كافي است با تماس با دبيرخانه مجمع درخواست شود آيين‌نامه اصلاحي ارسال شود. قطعا همه ابهامات برطرف خواهد شد. از وزير راه انتظار آن است كه بيراهه نرود!»
 
تاسف آخوندي از استناد نامستدل يك حقوقدان
اين نحوه پاسخگويي سخنگوي شوراي نگهبان نيز ازسوي عباس آخوندي كه حالا مشخص شده، از بيش از يك ماه پيش از نامه‌نگاري با رييس مجلس، استعفايش از مقام وزارت را تقديم رييس‌جمهوري كرده و احتمالا همزمان با نگارش نامه به لاريجاني، منتظر پاسخ مثبت روحاني بوده، در يك پست كوتاه تلگرامي با عنوان «گريزي به يادداشت سخنگوي شوراي نگهبان»، نوشت: «مايه تاسف است كه حقوقدان و سخنگوي شوراي نگهبان قانون اساسي آيين‌نامه انتشارنيافته مجمع تشخيص مصلحت را حاكم بر قانون اساسي
مي‌داند.
قانون اساسي ميثاق ملي، ثمرِ انباشتِ تجربه تاريخي و نتيجه مجاهدت‌هاي ملت ايران در عصر حاضر است. به نظر مي‌رسد كه قانون اساسي اگر 2 نگهبان چون ايشان داشته باشد، نياز به هيچ مهاجمي ندارد.» آخوندي كه البته استدلالش در پاسخ به كدخدايي را مستند بر اصول حقوقي، و با تاكيد بر اين گفتار منطقي كه «استناد به آيين‌نامه انتشارنيافته»، قابل‌قبول نيست، تشريح كرده بود، در واكنش به آن جمله كنايي و متل‌گونه كدخدايي كه گفته بود «از وزير راه انتظار آن است كه بيراهه نرود»، همچون آقاي سخنگو، به زبان شعر روي آورد و نوشت: «ترسم نرسي به كعبه ‌اي اعرابي / كين ره كه تو مي‌روي به تركستان است!»
 
ماجراي كدخدايي، توييت و تركستان
هرچند آن‌چنان كه در ادامه مشخص شد، نه اين زبان شاعرانه و كنايي انتهاي كار و نه آن كلام مستند و مستدل ابتدايي، هيچ‌كدام براي كدخدايي مقبول نيفتاد و درنتيجه، كدخدايي بار ديگر دست به توييت شد و نوشت: «اشكال كار بي‌راهه رفتن بود، نه ندانستن! توصيه شد به‌جاي فرافكني، راه را درست طي كنيد، اگر نيت ديگري نداريد.» كدخدايي كه در زمان نوشتن اين آخرين توييت، ديگر از استعفاي آخوندي باخبر بود، اضافه كرد: «استعفاي اخير نشان داد چه كسي به‌جاي كعبه به تركستان رسيد. من آنچه شرط بلاغ‌است با تو مي‌گويم؛ تو ...؟!»
اين‌كه آخوندي از توييت كدخدايي، پند گرفت يا ملال، بر كسي آشكار نيست اما به هر روي، از ادامه اين جدل لفظي توييتري- تلگرامي دست كشيد و لااقل تا اين لحظه، ورود جديدي به موضوع نداشته است. اما اين سكوت آخوندي هم منجر به خاتمه يافتن قائله نشد. بلكه اين‌بار نوبت به سياستمداري ديگر رسيد كه ادامه كلام آخوندي را پي گرفته و وارد اين نزاع قلمي شود و او كسي نبود، مگر علي مطهري نايب‌رييس مجلس شوراي اسلامي!
 
مطهري و انتقاد از بدعت در قانون‌گذاري
مطهري در واكنش به توييت ديگري از كدخدايي كه مدتي پيش از توييت‌هايش خطاب به آخوندي نوشته و در آن، ضمن اعلام خبر رفع ايرادهاي شوراي نگهبان به لوايح قانون مبارزه با پولشويي و كنوانسيون پالرمو، از اعاده مصوبات به مجلس، با عنايت به نظرات مجمع تشخيص مصلحت نظام خبر داده بود، با خبرگزاري جمهوري اسلامي ايران گفت‌وگو كرد و درباره اقدام هيات‌عالي نظارت بر اجراي سياست‌هاي كلي نظام گفت: «اخيرا يك مرحله جديد در روند قانون‌گذاري كشور اضافه شده است و آن ورود هياتي موسوم به «هيات عالي نظارت بر اجراي سياست‌هاي كلي نظام» در روند قانون‌گذاري مجلس است. اين هيات در مجمع تشخيص مصلحت نظام تشكيل شده است. روشن است كه اكثر سياست‌هاي كلي نظام مفاهيم كشداري است كه به آساني مي‌توان براساس آن به مصوبات مجلس ايراد گرفت. اصل اين نظارت كار درستي است اما نحوه اجراي آن محل بحث است.» نماينده مردم تهران خاطرنشان كرد: «قبول دارم كه اين هيات نظارت مي‌تواند نظرات خود را درباره لوايح و طرح‌هايي كه قرار است در مجلس مطرح شود، از نظر انطباق بر سياست‌هاي كلي به كميسيون‌هاي مجلس ارايه كند و حتي مي‌تواند نماينده‌اي را به كميسيون مربوط اعزام نمايد، اما تصميم‌گيرنده، كميسيون و در مرحله بعد صحن علني مجلس است.»
اين عضو فراكسيون اميد مجلس همچنين در بخش ديگري از سخنانش يادآور شد: «اين رويه درست است اما اكنون بدعتي در سير قانون‌گذاري كشور ايجاد شده و آن، اين است كه بعد از آنكه طرح يا لايحه‌اي به تصويب مجلس رسيد و به شوراي نگهبان رفت، همزمان با بررسي شوراي نگهبان ازنظر انطباق مصوبه مجلس با شرع اسلام و قانون اساسي، هيات نظارت مذكور مصوبه را ازنظر انطباق با سياست‌هاي كلي بررسي مي‌كند و نظر خود را به شوراي نگهبان مي‌فرستد و شورا بدون بررسي و اظهارنظر به مجلس ارسال مي‌كند تا مجلس ايرادها را رفع كند؛ يعني علاوه بر شرع و قانون اساسي، مبناي سومي نيز براي انطباق مصوبات مجلس با آن اضافه شده است و مرجع تشخيص آن هم هيات نظارت است.
بدين‌ترتيب، هم دو مبناي انطباق به سه مبنا افزايش يافته و هم يك شوراي نگهبان ديگر اضافه شده و ما دو شوراي نگهبان پيدا كرده‌ايم كه هردو پديده خلاف بين و آشكار قانون اساسي است.» نايب‌رييس مجلس در اين رابطه هشدار داد و گفت: «اين بدعت قطعا موجب تحديد قدرت قانون‌گذاري و تنزل جايگاه مجلس مي‌شود و مجلس بايد از كيان خود دفاع كند. مجلس بايد فقط ارسال نظرات هيات نظارت مذكور به كميسيون‌هاي خود حين بررسي طرح‌ها و لوايح را بپذيرد و نه چيزي بيشتر.» او با اشاره به برخي مواردي كه درگذشته موجب تحديد قدرت مجلس شده، تاكيد كرد: «ما قانون اساسي خوبي داريم كه يك مجلس قوي را پيش‌بيني كرده است ولي با اين كارها مجلس را تبديل به شير بي‌يال و دم و اشكم مي‌كنيم و فقط دكوري از آن باقي مي‌ماند كه به دنيا بگوييم ما هم مجلس و پارلمان و دموكراسي داريم.»
فتح قلمروهاي نوي رضايي در قانون
هرچند سخنان مطهري تا همين جا هم حاوي نكاتي بسيار حائز اهميت و نقدي اساسي به رويه‌اي بود كه او آن را «نوعي بدعت در قانون‌گذاري » مي‌خواند اما آنچه در بخش پاياني سخنانش مورد تاكيد قرار داد، علاوه بر آنكه داراي اهميتي كليدي بود، از برخي جوانب سياسي و جناحي هم مهم بود. آن‌جا كه مطهري به نقش محسن رضايي دبير مجمع تشخيص مصلحت نظام در بروز اين رويكرد نو در نظارت بر مصوبات مجلس توسط مجمع تشخيص اشاره كرد و گفت: «البته نقش دبير محترم مجمع تشخيص را نبايد در اين بدعت ناديده گرفت. ايشان به اقتضاي طبيعت نظامي‌گري؛ يعني كشورگشايي و گسترش دادن قلمرو، درحال افزايش اختيارات مجمع و ورود به حوزه قانون‌گذاري است و البته فرصت غيبت آيت‌الله هاشمي‌رفسنجاني را نيز مغتنم شمرده‌اند.»
 
و اما ماجراي اين هيات بديع!
در اين ميان، سوال اساسي آن است كه پشتوانه حقوقي آنچه چندي پيش مورد انتقاد عباس آخوندي قرار گرفت و روزگذشته نيز با صراحتي دوچندان ازسوي علي مطهري «بدعت در قانون‌گذاري» عنوان شد، چيست. با نگاهي بر قانون اساسي و به‌خصوص اصل 110 اين قانون درخصوص وظايف و اختيارات مقام معظم رهبري، مي‌بينيم كه وظايف مجمع تشخيص مصلحت نظام كه در بند 2 اصل 110 يا اصل 112 قانون اساسي مشخص شده، «مصلحت» موضوع اصل 112 قانون اساسي است كه به اختلاف مجلس و شوراي نگهبان مي‌پردازد. همچنين موضوع نظارت، بر اساس بند 2 اصل 110 قانون اساسي است كه بر اساس آن نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي برعهده مقام معظم رهبري است كه ايشان مي‌توانند اين اختيار را به اشخاص حقيقي يا حقوقي تفويض كنند كه به‌گفته عباسعلي كدخدايي اين اختيارات در نيمه دهه 80 ازسوي رهبري به مجمع تشخيص تفويض شده است.
 
تفويض اختياراتي كه پس از يك دهه عملي شد
اين درحالي است كه علي احمدي جانشين دبير مجمع تشخيص مصلحت نظام به‌تازگي در يك گفت‌وگوي تلويزيوني ضمن اعلام خبر تشكيل «هيات 15 نفره نظارت در مجمع تشخيص مصلحت نظام» بر اساس همين اصول 110 و 112 قانون اساسي و تفويض اختياري كه ازسوي رهبري صورت گرفته است، وظيفه اين هيات‌عالي نظارت را تطبيق مصوبات مجلس با سياست‌هاي كلي نظام عنوان كرده بود. با اين همه، همزماني تشكيل اين هيات‌عالي و تصويب لوايح بحث‌انگيز مربوط به FATF منجر به برخي گمانه‌زني‌هاي سياسي درباره زمان تشكيل اين هيات شده و ناظران را با اين پرسش روبه‌رو كرده كه اگر تفويض اختيارات رهبري به مجمع تشخيص بيش از 10 سال قبل صورت گرفته است، چرا ناگهان اكنون بايد شاهد تشكيل چنين سازوكاري باشيم. اگرچه پاسخ كدخدايي به اين پرسش آن است كه اين اقدامات مجمع تشخيص مصلحت نظام مسبوق به سابقه بوده اما تنها مثالي كه در اين خصوص ذكر شده، روند بررسي برنامه ششم توسعه در مدت اخير بوده و مهم‌تر آنكه نحوه ورود مجمع تشخيص به آن مصوبات چندان شباهتي به ايرادهايي كه حالا در بحث FATF مطرح مي‌شود، ندارد.
 
پرسش‌هاي بي‌پاسخ درباره يك هيات‌عالي ناظر
فارغ از اين پرسش اساسي درمورد ماهيت حقوقي و وظايف قانوني اين هيات‌عالي نظارت اما سوالاتي ديگر نيز مطرح است. سوالاتي از اين دست كه درصورت اصالت به تصميمات هيات‌عالي نظارتي مجمع تشخيص مصلحت نظام به‌لحاظ قانوني، آن‌گاه تكليف مصوبات مجلس كه پس از طي مراحل، به قانون تبديل ‌مي‌شوند، چيست؟! آيا درصورت اصالت مصوبات مجمع تشخيص، مي‌توان متصور بود كه ممكن است در آينده اين مجمع قادر به لغو مصوبات مجلس باشد و درصورتي كه چنين باشد، آنگاه آيا مجلس كماكان در راس امور خواهد بود؟! در اين صورت، پرسشي مهم نيز درباره استقلال قوا و به‌خصوص قوه مقننه نيز مطرح مي‌شود و در غير اين صورت، آنگاه شأن حقوقي اين هيات‌عالي چه خواهد بود؟!
و شايد سوالي بنيادي‌تر از تمامي اين موارد اساسي، اينكه باتوجه به آنكه شان حقوقي شوراي نگهبان اساسا‌ نظارت بر مصوبات مجلس و تاييد آن درصورت انطباق با اصول قانون و شرع است، آيا فعاليت توامان شوراي نگهبان و هيات‌عالي نظارت مجمع تشخيص نقض حوزه اختيارات يكديگر نيست؟! نيز اينكه اگر قرار باشد هيات‌عالي نظارت مجمع نيز همچون شوراي نگهبان ناظر مصوبات مجلس باشد، آن‌گاه درصورت بروز اختلاف ميان شوراي نگهبان و مجمع تشخيص مصلحت نظام، چه نهادي بايد اختلافات را مرتفع كند و اگر اين اختلافات مرتفع نشود، آن‌گاه چه كنيم؟!
آيا ممكن است يك نهاد هم قانون بگذارد، هم بر قوانين مصوب ديگر نهادها نظارت كند و هم درصورت بروز اختلاف ميان نهاد قانون‌گذار و نهاد ناظر قانون‌گذاري، اقدام به رفع اختلاف كند، بهتر نيست كه هر 3 در يكي ادغام شوند و آن يكي، هر آنچه به حقوق اساسي مربوط است، تمشيت كند؟! در كلام كه اوضاع خوشايندي نخواهد بود اما اگر قرار باشد، فقط در كلام چنين نباشد، شايد يكي شدن كلام و عمل لااقل صادقانه‌تر و راهگشا باشد!
مطهري: اكنون بدعتي در سير قانون‌گذاري كشور ايجاد شده و آن، اين است كه بعد از آنكه طرح يا لايحه‌اي به تصويب مجلس رسيد و به شوراي نگهبان رفت، همزمان با بررسي شوراي نگهبان ازنظر انطباق مصوبه مجلس با شرع اسلام و قانون اساسي، هيات نظارت مذكور مصوبه را ازنظر انطباق با سياست‌هاي كلي بررسي مي‌كند و نظر خود را به شوراي نگهبان مي‌فرستد و شورا بدون بررسي و اظهارنظر به مجلس ارسال مي‌كند تا مجلس ايرادها را رفع كند؛ يعني علاوه بر شرع و قانون اساسي، مبناي سومي نيز براي انطباق مصوبات مجلس با آن اضافه شده است و مرجع تشخيص آن هم هيات نظارت است.
رزرو هتل